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□ 陈有华 华南农业大学经济管理学院

      习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” 我国社会主要矛盾在食品安全领域的表现就是人民日益增长的美好生活与食品安全供给的不平衡、不充分之间的矛盾。然而中国“地少人多”，城市争地，动物争粮日益严重，且由于我国食品工业技术长期落后于其他工业，致使食品工业安全保障能力依然无法满足人们的安全与健康要求。与此同时，不平衡、不充分发展所带来的收入差距也使得人们对食品安全的呈现差异化要求，高收入者的主要诉求是食物的绿色有机，而低收入者依然是最基本底线要求。

      随着食品安全风险不断演化，我国食品安全风险治理目标正在发生变化。纵观全球历史，食品安全风险治理的历史实际上与经济发展史非常类似。维基百科公开数据显示，中世纪第一起有记载的食品安全事件在古罗马爆发开始至18世纪初期，食品安全风险高发区为欧洲，随后18世纪中至19世纪转至美国与日本等后起国家，20世纪初食品安全高风险地区又逐渐向中国及亚洲地区。《中国食品安全发展报告（2020）》的研究数据显示，北京、上海、广州、江苏、山东等经济发达地区同时也是我国食品安全事件高发地区。这些现象都说明食品安全问题与经济发展高度相关，且中国食品安全风险正处于倒U拐点阶段，而相应的食品安全风险治理目标已由“吃得饱”转向“吃得好”，并向“吃的健康”转变。

目前，我国食品安全风险治理存在的突出问题主要有以下几方面：

      一是监管与惩罚力度不断提升，但食品安全事件依然频发。党的十八大以来，党中央以“食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题”定位食品安全工作，科学提出食品安全“四个最严”要求，全面实施食品安全战略，不仅在2015年再次修改《食品安全法》，而且在2013年、2018年两次改革政府食品安全监管体制。全国范围内食品安全监管与惩罚力度持续提升，食品安全保障水平总体上保持趋势向好的格局。但学术界的研究表明，我国食品安全事件依然高发，食品安全风险水平依然偏高。造成这一问题的原因极其复杂，但食品安全风险防控主要依靠规制与监管惩罚的单线思维也可能造成事件依然高发、风险依然偏高的重要原因。

      二是不同地区、不同阶层食品安全风险差异巨大。经济发展水平的提升并不必然带来食品安全水平的提升，甚至会加速问题的恶化。我国欠发达地区食品安全事件数量长期处于最低水平，而发达地区食品安全事件数量则一直处于全国前列，说明食品安全水平存在明显的地区差异。虽然发达地区食品安全风险水平偏高，当高风险暴露的人群往往是社会的弱势群体，如城乡结合部居民和外来务工人员。这些弱势群体购买力有限，食物购买渠道单一。基于不同地区与消费群体风险的差异性，食品安全风险治理的方式可能也需要多元化。

      三是信息共享机制不畅，信息孤岛现象严重。信息是降低不确定性，提升决策效率的前提。只有掌握足够的信息，才能保证决策的合理性与监管的科学性。一方面，政府监管部门为避免引起民众恐慌和确保信息安全，很多食品安全信息如重要食品安全调查数据、部分海关进出口数据等并不公开；另一方面，因为不同部门如市场监管、农业农村、商务、海关、司法等部门监管部门权责与监管目标不同，各自所形成监管与检查数据相互不共享。信息共享机制的不畅与信息孤岛现象极大提高了整体食品安全监管的成本，并降低了食品安全风险的治理效率。

      四是社会共治局面虽已初步形成，但运行效率不高。社会共治已在2015年再次修改与颁布实施的《食品安全法》中确立为食品安全风险治理的原则之一，并在2019年中共中央国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中进一步强化，政府监管部门也就此进行了积极探索，初步形成了食品安全风险社会共治的格局，但其运行机制和效率依然存在诸多问题，政府、社会、市场等主体间协同性严重不足，特别是责任分担与治理过程碎片化致使政府部门之间职能分割而导致责任推诿、责任转嫁现象时有发生。一些媒体参与社会共治的目的仅仅是为了通过吸引民众眼球的报道来提升自身的“流量”，进而获得更多的经济利益，为此甚至不惜“造谣”。更为重要的是，作为食品安全风险重要参与者的消费者在食品安全监管中的作用尚未充分发挥，更多的仍然是旁观者的角色，这也极大地降低了食品安全风险社会共治的效果。

      食品安全风险治理的背后隐含着两个根本性问题，这就是治理能力与治理意愿，据此形成食品安全风险的成因可以分为四种类型，对应于不同的治理理念。我国现阶段食品安全风险治理的理念应该主要由强制性逐渐向强制性、引导性和自愿性相互融合的转变，更多地发挥市场主体的责任意识，发挥市场机制的作用。

· 建立分级分层的食品安全监管制度

      结合民生需求与监管约束，建立分级分层的食品安全监管制度。政府在食品安全问题上既要起到保障底线的作用，又要促引领消费的作用。保障底线就是针对低收入群体，提供基本的食品安全需求，但也要过高的避免不切实际的质量安全要求，如一味地追求有机与绿色，致使低收入群体无法购买足够的满足基本生存需要的食物。针对中高收入群体，政府应该做的是引导消费，即以更高的食品安全规制要求，引导市场主体提供丰富多彩的食品，满足中高收入群体对高质量食品的需求，提高居民食品消费的安全感与幸福感。同时。借助广大公民的力量，提高公民参与食品安全治理的积极性，缓解监管资源不足问题，提升治理效率。比如，在食品抽样检查过程中，转变思路，由单纯的在生产、消费环节取样转为向消费者取样，降低合谋和俘获现象。

· 建立完善的信息收集与共享机制

      以信息化能力建设为基本路径，提升食品安全监管与治理的能力和效率。人类发展已进入工业4.0阶段，该阶段的显著特征是每时每刻都会产生海量信息，但许多信息在多数情况下都因未被收集或未被共享而无法供决策者合理运用。因此，一方面，对食品安全监管系统进行信息化能力提升建设，提升食品安全风险实时信息；另一方面，进行智能化监管系统整合与信息共享机制建设，充分共享各部门各环节所收集的信息。同时利用云计算与人工智能技术，进行食品安全追溯系统与能力建设，为食品安全风险监管决策提供有效的数据和信息支撑。食品安全监管数字化转型，做到全链全要素链接，实时随需收集与提供数据。当然，及时、充分地发布信息，发挥声誉机制的作用，引领食品生产与消费。

· 推进食品社会共治与安全跨界合作治理

      人类生产生活是一个相互联系的复杂系统，食品安全风险的形成也不例外。因此，必须运用系统性思维治理食品安全风险。社会共治是低级阶段的跨界合作治理，跨界合作则是高级阶段的社会共治系统。社会共治更多的是强调参与主体的多样性，跨界合作则进一步强化了同类参与主体，如不同监管部门之间的协调共建，以及不同参与主体，如政府、市场与社会主体间的力量耦合。同时，跨界合作还强调了食品安全治理的跨地域和跨时间性，即需要不同地区、不同部门以及在不同时间点上的合作，是一个更为广泛的系统。未来的政府治理模式一定是跨越多维度的合作治理，在社会共治基础上，进一步推动食品安全风险治理的跨界合作治理将成为食品安全治理模式的发展与改革的重点方向。加强中国食品安全国际认证，可以形成食品安全风险的共识，消除消费者的质量认知偏差，同时也利于中国在国际竞争中强化自我约束。

《中国食品安全报》 2021年10月25日

责任编辑：董晓玲

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