《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要健全城乡要素自由流动机制，促进城乡区域良性互动，畅通国内大循环；要以县域为基本单元推进城乡融合发展，提升乡村基础设施和公共服务水平。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》也提出，要以县域就业农民工市民化为重点，着力提升农民工就业质量和技能水平、维护农民工权益，推动在县域就业的农民工就地市民化，促进农民工平等享受基本公共服务。目前，农村劳动力要素在城乡双向流动仍面临哪些问题？推进城乡融合发展，为何要以县域市民化为重点？立足国内大循环，还应如何进一步促进城乡要素双向流动？带着这些问题，记者近日进行了采访。

嘉宾：

华南农业大学经济管理学院教授罗明忠

浙江大学就业指导与服务中心主任董世洪

畅通国内大循环需加强城乡要素双向流动

记者：畅通国内大循环对城乡要素双向流动、城乡融合发展的要求是什么？

罗明忠：实践表明，城乡融合发展是一个长期、渐进、互动的过程。改革开放以来，尽管我国城乡二元结构在逐步消除，但“从乡到城”要素单向流动的窘境并未根本改变，“从乡到城”与“从城到乡”要素双向流动的良性循环有待进一步形成。

目前，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，国内大循环面临着城乡要素流动不畅的堵点，而疏通堵点的重要抓手就是解决过去要素“从乡到城”单向流动的问题。对此，健全城乡要素自由流动机制，促进城乡区域良性互动，是畅通国内大循环的关键所在，我认为其实质是在政府与市场共同作用下，以劳动力城乡自由流动为突破口，实现劳动力、土地、资本、数据等生产要素在城乡之间无障碍双向流动，使农村摆脱以往要素短缺的困境，形成乡村发展新动能，培育城乡融合发展新动力。

记者：您认为，城乡要素双向流动仍面临哪些困难？

罗明忠：在过去很长一段时间里，城乡二元结构不但造成了城乡割裂，也形成了重城轻乡、重工轻农思想，由此采取的相关政策措施偏向于城市，导致了城乡要素交换的不平等。

劳动力要素双向流动不畅，表现在两个方面。其一，农民工市民化进程及其配套服务滞后。从农村转移人口的角度来看，以二元户籍制度为核心的城乡二元体制是农民工进城的主要制度障碍，致使目前农民工市民化总体进程滞后。在相当长的一段时期，中国土地城镇化速度远超人口城镇化速度，导致城乡资源配置不均衡问题进一步突出，户籍制度与农村集体产权制度相叠加，加大了农民工退村进城的综合成本，不利于实现资源优化配置。从输入地城市的角度来看，城市公共服务大多依靠地方财政支撑，农民工市民化加大了输入地政府接纳外来人口的压力，进而演化为农村转移人口市民化的阻力。其二，城市人才向农村流动存在制度瓶颈，表现在城镇人口向农村流动的户籍障碍；农村对城市人才的“拉力”不足，农村产业发展基础、公共资源配置不足，生活质量与城市存在明显差异。

此外，土地要素流动城乡有别，表现在城乡统一的土地交易市场还未形成，农民土地财产权益保障强度不高，农村土地制度与市民下乡创业及居住需求不相适应。资本要素双向流动动力不足，表现在乡村产业潜在盈利空间不足，农村吸引资本的对接载体不强，资本下乡对乡村经济发展贡献不够。数据信息要素交换传递不畅，则表现在农村数据信息基础设施不健全，农村居民应用数据信息的能力不足。

以县域市民化为重点完善城乡要素统一市场

记者：完善城乡要素统一市场，为什么要以县域城镇化、县域农民工市民化为重点？

罗明忠：县域城镇是连接城乡发展的重要支点，是工业与农业的交汇处、城乡要素流动的连接点。县域城镇化既可以促进农业人口转移，推进农业规模经营；也可以促进要素流动，改善土地资源利用绩效。可以说，强化县域城镇的服务能力，推动农民工县域市民化，对完善城乡要素统一市场尤为关键。要加强县城综合服务能力建设，把乡镇建设成为服务农民工的区域中心。在此基础上，进一步扩大县域城镇的服务半径，增强县域城镇的区域辐射力，让更多农民工对城镇要素及其相关服务具有可获得性。

董世洪：由于长期受制于城乡二元结构，当前我国农民工市民化仍面临着农村居民主体作用缺失、农村资源配置不足、城乡融合体制机制尚未健全等突出问题，这些因素严重制约着农民工市民化的进程与水平。我认为，实现农民工市民化的关键在于城乡融合发展，推动县域农民工市民化。

县域农民工市民化不仅要同步推进户籍意义上、福利意义上的市民化，而且要处理好农民工社会身份与经济身份的利益平衡。相对于城市居民，农民工在市场权利和社会权利上，都明显处于弱势。在推动农民工居住形态、生活条件和生产方式等方面实现市民化的转变时，必须强调社会地位、市民化意愿和价值观念等物质条件之外的内容，这既包括农民工在职业与身份非农化之后进行角色再造与身份感重构的外在资格市民化，也包括生活意识、权利意识等内在素质的市民化。可以说，要按照现代公民形象来改造传统的农村居民。因此，县域农民工市民化的关键，是通过城乡融合发展让农民工就地获得与城市居民同等的身份地位和社会权利，实现其居住形态、生活条件、生产方式、思想观念、文化素养等诸多方面的现代化。

政府赋权市场赋利社会赋能做好县域市民化工作

记者：推动县域农民工市民化，要着重做好哪些工作？有哪些具体对策？

董世洪：我在实地调研中发现，做好县域农民工市民化工作，重点是政府赋权、市场赋利与社会赋能的协同联动。

在政府赋权的制度设计上，可以通过农村承包土地“三权分置”改革，开展集体土地范围内农村宅基地和房屋确权登记发证工作，紧紧抓住清产核资、股东界定、股权设置、收益分配等关键环节，做到放活经营权，落实处置权，保障收益权，使这些权益的资本化流动成为可能。

在市场赋利的制度设计上，要充分发挥市场机制在土地、资本等要素配置中的积极作用，促进产权的自由交易，让农村居民合法拥有的“权”转化为“利”，使“沉睡”资产变成“活资本”，从而让农民工拥有更多的经济收益。一是推动产权交易，建立县、镇（街道）、村（社区）三级农村土地流转和产权交易服务平台，构建三级土地流转服务网络，成立土地经营权抵押物评估中心，为农民工产权和经营权自由流通搭建平台。积极引导有条件的村（社区）按股分红，增加农民工财产性收入。二是促进资本融通，采用“政府＋金融”“产权＋金融”等合作模式，引导银行、保险、农业担保公司等参与改革，为农民工提供各类金融产品，解决其资金短缺困难。三是拓展就业，以实现农民工就近就地就业为目标，通过城乡就业政策均等化、服务均等化、保障均等化，组建劳务合作社、就业帮扶组织，培育新型职业农民和新市民。

在社会赋能的制度设计上，建议加大社会组织培育，形成以社区服务中心、专业社工机构、社区社会组织等为平台的“自治＋共治”治理模式，调动农民工参与社会事业的积极性。同时，强化社区治理，实现社区综合服务中心全覆盖，把大城市先进的社区治理方式引入当地社区，推进自治、法治、德治“三治”融合。

记者：在推动县域农民工市民化以外，还应如何立足国内大循环，健全城乡要素自由流动机制，促进农民工在城乡自由流动？

罗明忠：以国内大循环为依托，促进城乡要素双向流动，关键是要加快培育完整的内需体系，充分发挥需求对城乡发展的引导作用，重点是破除农民工“从城到乡”的流动障碍。第一，要挖掘乡村建设行动蕴藏的巨大潜力，带动城市相关要素向乡村流动，进而促进城乡要素双向流动。第二，要把握农业转型发展带来的增长机会。通过人才、资金、技术和数据等要素资源“从城到乡”流动，积极发展生产性农业、功能性农业，在农业转型发展进程中，要着力塑造农产品品牌，推进三产融合。第三，要拓展农村消费升级带来的需求。把握农村的消费需求及其变化态势，推进城市适销对路产品进入乡村，提升农户的有效需求。

同时，要以城乡一元化思维，健全城乡融合发展体制机制。第一，要全面落实户籍制度改革，促进农民工自由流动。最大限度地实行居民登记制度，使城乡居民基本公共服务趋于一体化，畅通劳动力城乡双向流动通道。第二，要全面推进要素市场化改革，促进城乡要素融合发展。要建立健全城乡统一的土地市场，推进城乡地权平等交易。进一步探索农村宅基地“三权分置”实现形式和方式，在符合规划和土地利用控制的前提下，赋予农村建设用地和城市建设用地同等权利，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农生产，同时享有租赁权、转让权和抵押权。鼓励进城落户农民在依法和自愿的前提下对土地承包权、宅基地使用权等进行有偿转让，进一步激发农民工市民化意愿