■ 罗明忠 邱海兰

提要：

贫困治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是指现代化治理理念和组织机制在减贫发展领域的应用，是包含治理主体、治理目标、治理内容和治理方式的有机统一体。其中，最为根本的是解决好“谁来治理”“治理什么”“如何治理”三大问题，完善贫困治理体系。

2020年是全面建成小康社会收官之年，打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重中之重，脱贫攻坚任务的艰巨性、复杂性和长期性，要求我们必须以习近平关于脱贫攻坚和全面建成小康社会的思想为指导，进一步完善贫困治理体系，推进我国贫困治理现代化。所谓贫困治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，是指现代化治理理念和组织机制在减贫发展领域的应用，是包含治理主体、治理目标、治理内容和治理方式的有机统一体。其中，最为根本的是解决好“谁来治理”“治理什么”“如何治理”三大问题，完善贫困治理体系。

一 谁来治理：以党和政府为核心，多元主体参与

一是治理主体应具有多元性。贫困治理是一项宏大且系统的发展工程，需要集中投入大量的财力、物力以及人力等，而党和政府是国家力量的体现，在贫困治理过程中承担着主心骨的作用。习近平总书记指出，抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验，群众对此深有感触。“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”。现实中，减贫具有复杂性、多变性，单纯依靠政府力量难以充分实现贫困治理目标，还需引入其他社会主体共同协调治理，构建以党和政府为核心，多元主体参与的贫困治理格局。必须贯彻落实习近平总书记的指示，“调动各方力量，加快形成全社会参与的大扶贫格局。”在遵循、维系和保障国家治理的引领作用的前提下，积极鼓励有意愿、有能力的社会组织或个体参与减贫，搭建不同治理主体的对话平台和协调机制，并完善贫困治理过程中的制度约束，避免出现“假扶贫、真糊弄”等贫困治理乱象。此外，应以全球化视野践行贫困治理理念，鼓励国际间合作参与，携手消除贫困，共建人类命运共同体，构建共治共赢共享的贫困治理体系。

二是治理主体应具有自省性。一方面，是对自我减贫行为和目标的反思；另一方面，是对外部减贫环境变化的察觉，并及时调整减贫策略。其中，这种自省性主要体现在确保各类减贫政策和计划与贫困人口的实际需求相契合，而不是“摆谱子、走过场”，大搞形式主义。同时，需要敏锐感知贫困人口可能面临的各类外部风险，避免后知后觉带来治理失效。对此，2016年7月20日，习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上的讲话中曾经明确指出，抓工作，要有雄心壮志，更要有科学态度。打赢脱贫攻坚战不是搞运动、一阵风，要真扶贫、扶真贫、真脱贫，要经得起历史检验。2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的讲话中又再次强调，要坚持以人民为中心的工作导向，以优良作风决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚。要通过清晰的制度导向，把干部干事创业的手脚从形式主义、官僚主义的桎梏、“套路”中解脱出来，形成求真务实、清正廉洁的新风正气。

三是治理主体的基层化。贫困人口内嵌于社区生存环境中，贫困长效治理离不开社区干部和居民的参与和支持。明晰并尊重社区干部和居民的贫困治理地位，构建治理主体的基层化组织体系，是贫困治理现代化不可或缺的环节。只有以全局性、整体性思维将贫困人口与其生存环境（自然环境、人文环境以及经济制度环境等）紧密结合，以社区干部和居民为减贫主体，充分发挥基层群众的积极性，才能更好地提升治理效果，形成“天人合一”的贫困治理格局。要以习近平总书记关于脱贫攻坚和全面建成小康社会的思想为根本遵循，把夯实农村基层党组织同脱贫攻坚有机结合起来。在乡镇层面，要着力选好贫困乡镇一把手、配强领导班子，使整个班子和干部队伍具有较强的带领群众脱贫致富的能力。在村级层面，要注重选派一批思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部和高校毕业生到贫困村工作，根据贫困村的实际需求精准选配第一书记、精准选派驻村工作队。要完善村级组织运转经费保障机制，通过财政转移支付和党费支持等办法，保障村干部报酬、村办公经费和其他必要支出。

二 治理什么：以能力提升为重点，实施多维系统治理

一是精准识别贫困人口，明确贫困治理对象。“治理谁的贫困”问题即确立贫困治理的对象，这是实施精准扶贫、精准脱贫基本方略的第一步，也是脱贫攻坚必须进一步明晰的问题。“胜非其难也，持之者其难也。”随着绝对贫困的消除，贫困人口逐步实现了脱贫，但一些边缘户容易陷入贫困或再次返贫；同时，还将会有一些相对贫困人口长期存在。对此，习近平总书记明确指出，要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。可见，明确贫困治理对象，既要关注现存的贫困群体，同时应对贫困边缘户进行有效识别，通过“回头看”和甄别调整，精准分析致贫原因，采用符合贫困人口实际和需要的脱贫方式，建立脱贫与防止返贫的协调机制，提升贫困治理的科学性与精准性；同时以分批分类为工具特征，以精神扶贫、内源扶贫和科学扶贫为主要内容，以精准的流程设计、完善的政策体系以及科学行动为主要实现路径，不断提升中国贫困治理现代化和精准度。

二是贫困治理由单一物质维度向多维能力维度转变。打赢脱贫攻坚战只是解决绝对贫困问题，此后面临的主要是相对贫困难题，贫困人口的评价标准不再以经济收入为唯一指标，将代之以多维贫困测度指标。由此，贫困治理必须在满足贫困人口物质需求的基础上，构建就业、教育、健康等多维保障体系。一方面，必须强化帮扶脱贫和社会兜底政策，为贫困人口发展提供基础。另一方面，必须注重贫困人口自身的能力建设，激发其脱贫志向，通过培训、就业以及教育等措施，实现内源式自主脱贫。正如习近平总书记所说：“扶贫先扶志，扶贫必扶智”。要坚持“富脑袋”和“富口袋”并重，加强扶贫同扶志扶智相结合，加强开发式扶贫同保障性扶贫相衔接。即将扶智和扶志有机融合，建立可持续脱贫机制，不断提升贫困人口的自我脱贫实力和抗贫能力，阻断贫困代际传递，是完善贫困治理体系的必要举措。

三是治理目标由关注数量向注重质量转变。贫困治理现代化是任务目标与过程目标的统一体，既要关注脱贫数量，同时也要注重脱贫质量，提高其稳定性和发展性。一方面，要按照“精准扶贫”的要求，着力解决“两不愁三保障”突出问题，持续助力贫困人口脱贫，扩大脱贫基础；另一方面，必须巩固脱贫成果，防止脱贫人口返贫，保持其脱贫稳定性，并逐步消解贫困人口对帮扶主体的“治理依赖”，提高其发展能力，将帮扶主体的宏观目标与贫困人口的发展需求契合，最终实现减贫领域中的“善治”，达到共同富裕的目标。

三 如何治理：以现代化技术为依托，多模式融合治理

一是注重依托现代化技术，建构系统化、专业化的治理网络。传统的产业扶贫、生态扶贫、教育扶贫、福利扶贫等治理路径必须结合现代化科学技术，才能充分发挥其减贫效果。大数据、云计算、人工智能等现代技术与贫困治理深度融合，不仅实现了对贫困人口的动态监测，同时还创新出电商扶贫等产业扶贫新路径。“传统”与“现代”不应彼此割裂，而应相互补充。贫困治理现代化需“两条腿走路”，既要利用传统的互助体系，保留并发挥其独特的优势，也要充分利用现代科学技术，进一步发展贫困地区产业、教育等，弥合区域鸿沟。

二是常规式治理模式与参与式治理模式有机融合。贫困治理现代化在治理模式上，既要遵循以政府为主导的自上而下的常规式治理模式，也应注重以基层群体为主体的自下而上的参与式治理模式。传统治理模式具有较强的外部干预性和科层制属性，能够快速集中各类资源来完成治理任务，减贫效益突出。但过度的干预可能会引发资源浪费、贫困人口内生动力不足和能力受阻以及贫困治理难以持续等问题。在减贫目标执行过程中，应积极引导贫困人口参与其中，建立贫困治理问题和效果的双向动态反馈机制，实现治理自觉。

（罗明忠：华南农业大学经济管理学院教授、博士生导师，广东经济学会副会长；邱海兰：华南农业大学经管学院博士生）

本文系广州市哲社项目（2020GZYB34）的阶段性成果