中国食品安全总体趋好，但食品安全事件发生频率依然偏高，且在食品生产加工制造环节表现得尤为明显。据《中国食品安全事件研究报告（2018）》数据显示，2017年国内主流网络舆情报道的全国食品安全事件发生数量达19603起，平均每天发生53.7起，较2016年虽有所降低，但依然居高不下。其中，生产加工环节爆发的食品安全事件占总数的45.16%，是食品安全事件发生的集中环节。因此，做好加工制造环节的食品安全风险监管，可明显改善我国的食品安全水平，食品加工制造企业应成为社会共治的重点监管对象。

为何食品加工制造环节会是我国食品安全风险的高发环节，造成该环节食品安全事件频发的原因何在？这同食品加工制造环节的生产特征有关。食品加工制造环节的显著特征是需要投入大量的食用农产品以及其它食物原料进行生产，而原料投入品质对食品产出质量安全水平至关重要。虽然生产条件与生产技术也是决定加工制造食品品质的重要因素，但投入品质尤为关键。

《中国食品安全事件研究报告（2018）》的数据显示，以造假欺诈和添加使用非食用物质等为特征的人源性因素所造成的食品安全事件占总数的51.21%。也正因如此，多数业界专家通常认为现阶段的食品安全问题主要表现为食品欺诈和掺假。那么，食品加工制造企业为何要进行食品欺诈和掺假以及为什么可以进行食品欺诈便是监管者需要重点分析的问题。通行的观点认为，信息不对称情况下的企业“无德”是造成食品欺诈的重要因素。因此，大量的研究文献集中于信息不对称下的企业“无德”分析。然而，信息不对称下的企业“无德”并非是造成食品欺诈和食品安全事件的唯一因素。

信息不对称仅仅是为食品加工制造企业进行食品欺诈和掺假提供了便利，即其是食品欺诈的必要而非充分条件。是什么因素导致企业进行食品欺诈与掺假呢？实际上是资源投入的限制。正如上文所述，食品加工制造过程需要投入大量的食用原料，但优质安全的原料数量有时是有限的。在可获得的安全优质原料数量受限的情况下，食品加工制造企业有两种选择：一是以可获得的有限的安全优质原料生产相应的产品；二是设法寻找其他可替代原料，甚至是以次充好、掺假和违法添加以提高产量，即发生产量对质量的替代。遗憾的是，在利益驱使下多数企业通常选择后者，进而提高了加工制造环节食品安全风险。

与此同时，食品需求的数量—质量替代性也是造成企业食品欺诈与掺假的重要因素。食品需求的质量—数量之间的替代性是用两者对价格的交互影响来衡量的，即如果随着食品需求的提高，消费者愿意为食品质量提升的支付意愿下降，就说明消费者食品需求存在数量—质量替代效应。数量增加而带来的质量支付意愿的降低是食品加工制造企业进行食品欺诈的重要诱导因素。因此，加工制造环节的食品欺诈和掺假是一个多因素共同作用的结果，其中原料约束为企业欺诈和掺假提供了需要，信息不对称为其提供了可能，而食品需求数量—质量替代特性为企业行为提供了直接诱导。尤其在需求快速增长时期，受上述多因素作用，企业有很强的动力通过牺牲食品质量来提高产出，即发生食品欺诈行为。此外，在信息不对称情况下，消费者通常以企业市场占有份额的大小作为其产品质量好坏的判断标准，这又进一步为食品加工制造企业用低质低价倾销的手段迅速占领市场提供了激励。

政府已完善了以最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的“四个最严”为特征的治理制度体系，并初步形成了食品安全风险社会共治的局面。但是必须非常清醒地认识到，监管与惩罚力度的提高短期内确实能对食品加工制造企业产生巨大的威慑作用，但监管与惩罚力度的加大并不能形成食品安全风险控制的长期保障，甚至在某些情况下还会适得其反。一方面，由于监管资源约束、监管偏差等因素的存在，容易导致监管失灵与反弹效应，使得监管与惩罚力度的提高非但不能对食品加工制造企业带来足够的威慑，反而会激发企业违法犯罪的动机。另一方面，在资源约束的情况下，监管与惩罚力度的提高也难以达到预期效果，而且还会导致企业成本上升而被迫退出，破坏行业正常竞争秩序。一个有效的食品安全风险治理制度体系必须双管齐下，做到压力与动力结合。因此，有效治理加工制造环节食品安全风险，应该进一步完善相关治理制度。

一是通过监管与惩罚给予企业足够的压力。对于违法违纪行为最直接的手段是法律制裁和惩罚，对食品加工制造企业的掺假欺诈行为更是如此。食品安全无小事，食品安全事件必须零容忍，做到发现一起审查一起，惩罚一起。对违法违纪企业形成足够威慑，让违法犯罪分子寝食难安。对食品安全监管不能仅限于市场监管部门，而是应做到与所有相关部门和人员政绩挂钩，出了问题必须严厉问责。

二是用奖励与补贴给企业足够的质量提升动力。虽然食品加工制造环节多数食品安全事件表现为企业食品掺假与欺诈，但欺诈的背后并非全是由于企业“无德”。因此，在食品安全风险治理过程中还应结合激励因素，对承担社会责任，提供安全食品的企业应当给予相应的奖励与表彰，对于积极进行质量提升的企业应当给予一定的研发补贴，以提升企业研发和质量提升的积极性和优越感。奖励与补贴的另一个重要理由是企业食品安全水平的提升具有很高的正外部性，需要通过补贴实现社会最优。

三是通过市场机制兼并和提高市场准入门槛，降低监管难度和缓解企业约束。我国现阶段食品安全风险偏高的一个重要原因在于食品生产加工制造企业数量过多，严重超出了政府的监管能力范围，形成了很多监管盲区与死角。一方面，市场竞争并不能对食品加工制造行业形成良好的优胜劣汰效应，例如低端小作坊，不仅难以生产质量安全合格食品，而且会浪费有限的食品加工制造资源，必须通过提高市场准入门槛和标准来淘汰低质低效企业。另一方面，企业数量的降低能有效缓解监管资源不足的困境。此外，通过鼓励企业兼并能进一步淘汰低效企业，为优质企业带来更大的市场空间。

四是通过宣传降低消费者支付意愿与生产者提供意愿的错位，提升企业的安全食品提供意愿。消费者支付意愿的不足是导致加工制造企业质量提供不足的重要因素。高品质食品对原料投入要求更高，生产难度更大，同时生产成本更高，因而需要有较高市场价格作为利润保障，否则企业将没有足够动力提供高质量的安全食品。消费者无法有效区分安全与不安全食品，因而只能给予混合质量均衡价格支付，必然导致质量支付意愿难以达到高质量产品供给厂商的提供意愿。因此，通过有效的制度设计，实现分离质量均衡，缩小消费者支付意愿同生产者接受意愿之间的差距，是降低食品安全风险的重要途径。

治理食品安全风险是涉及国计民生和政治稳定的重要问题，食品安全风险是多因素共同作用的结果。风险成因的多维性带来了治理制度设计的复杂性，也提高了治理难度。现行基于提高监管与惩罚力度的监管体系设计，短期内能够给食品生产企业带来很好的威慑，使其不敢犯，但难以形成长期有效的保障机制。而且不同环节食品安全风险特征差异较大，应该有针对性地设计相应的监管制度。信息不对称、资源约束和食品数量—质量交互效应是造成食品加工制造环节风险偏高的重要因素。相应的治理制度应该做到监督与激励相结合，并通过鼓励企业兼并和信息宣传等手段形成企业质量提升的内在机制，从而形成质量安全的长期保障。

（作者为华南农业大学经济管理学院青年教授，江南大学食品安全风险治理研究院特约研究员）