进入21世纪后，我国日益重视城乡协调发展，城乡关系从统筹发展到一体化发展，改革措施从逐步改变二元体制、破除二元结构到健全一体化体制机制，认识在不断深化、要求在不断提高、推进力度在不断加大。

    中共中央、国务院日前发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。该《意见》直面新时代我国经济社会发展的主要矛盾，明确建立健全五个领域体制机制的改革任务，包括城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长，以期达到分“三步走”实现城乡融合发展的体制机制改革目标。《意见》是贯彻落实党的十九大精神的重大决策部署，是今后相当一段时期内城乡融合发展的行动纲领，具有重大现实意义和深远历史意义。

    体制机制改革直指破除城乡融合发展的硬约束

    1978年，发轫于农村的家庭联产承包探索开启了我国改革开放的伟大征程。40多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城乡面貌日新月异。进入21世纪后，我国日益重视城乡协调发展，城乡关系从统筹发展到一体化发展，改革措施从逐步改变二元体制、破除二元结构到健全一体化体制机制，认识在不断深化、要求在不断提高、推进力度在不断加大，但受制于城乡建设基础、要素回报差异、重城轻乡观念的代际传递、制度变迁的路径依赖等因素，未能从根本上扭转乡村从属于城市的状况，城乡发展不平衡、乡村发展不充分已经成为经济社会发展中的突出矛盾。党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但农业农村发展的短板仍很突出。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。至此，城乡关系被提升到前所未有的融合发展高度，尤其是体制机制改革直指破除城乡融合发展的硬约束。在建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系进程中，还应高度重视破解城乡融合发展的软约束。

    彻底改变小农业意识，形成大农业观，以高度的政治站位推进农业农村优先发展

    伴随经济社会发展，农业不仅仅是提供初级农产品的生产部门，还具有产业链延伸、生态文明载体、社会发展支撑和农耕文化传承等多方面功能；乡村也不仅仅是农民的栖息地，还是城乡居民共享的生产—生活—生态空间，具有保障食物安全、传承优秀文化和生态涵养等多重价值。一些地方政府不能因为现有统计口径下的第一产业产值对GDP贡献日渐减少，而把农业农村工作变成应付式任务。如果按照国际农业统计惯例，从农业产业价值链视角审视并估算我国农业产业发展对国民经济的贡献，来自《中国农业产业发展报告2019》的数据显示，2017年我国农业—食物系统增加值占GDP的比重已经达到23.3%，远高于该年第一产业增加值占GDP的比重7.6%。

    防止“见物不见人”的乡村建设倾向，务必重视产业发展，切实提高农民收入

    随着各地实施乡村振兴战略首个五年规划和农村人居环境整治三年行动方案，投向农业农村的资源骤增。由于“物”的现代化更具有显示度，硬件建设更容易通过各类审查与评估，在乡村建设中容易出现建好村庄却聚不起人来的现象，这将背离乡村振兴的目标。产业兴，则百业兴；经济强，则人气旺。乡村振兴要统筹推进农业现代化和农村现代化。坚持以改革为动力，推进现代农业高质量发展，拓展农业功能链，提升农业价值链，积极培育新产业新业态，发展多元化的富民强村产业，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性收入，加快缩小城乡居民生活水平差距。同时，还应加快推进乡村治理体系和治理能力的现代化，让乡村成为安居乐业的美丽家园。

    新型城镇化与乡村振兴不是跷跷板的关系，而是推动我国经济高质量发展的“双轮”

    有些人认为，前些年强调推进新型城镇化，这几年要求乡村优先发展，现在又要重视城乡融合，不知道究竟是城重要还是乡重要。其实，城乡一样重要，只不过现阶段乡村发展短板问题更为明显，何况我国已经具备城市反哺农村、工业反哺农业的能力，应重塑城乡关系。2018年全国常住人口城镇化率达59.58%，户籍人口城镇化率达43.37%，约有2亿多农业转移人口未能市民化，这需要加快推进新型城镇化建设，推动非户籍人口在城市落户，为农村劳动力转移拓展空间。新型城镇化与乡村振兴需要协调推进，要统筹城乡发展空间，推进城乡统一规划，推动人才、土地、资本等要素在城乡双向平等交换流动，为乡村振兴注入新动能。新型城镇化与乡村振兴均有很大的潜在需求，如果被激发出来并拉动供给，就会成为驱动我国经济高质量发展的“双轮”。

    选择基础好的市县设立国家城乡融合发展试验区，在改革创新中要有底线思维

    当前，推进城乡融合发展还遭遇不少软硬约束，有些约束并非一蹴而就能够破解，需要试点设立国家城乡融合发展试验区，进行制度改革和政策创新。显然，都市圈地区、经济发达地区、城市郊区的城乡要素融合程度较高，可以作为城乡融合发展的突破区和先行区。但在破旧立新的改革中，既要防止为了平衡搞试点而出现的乱戴“帽子”现象，更要有底线思维，必须守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护红线，守住乡村文化根脉。

    总之，建立健全城乡融合发展的体制机制，不断优化城乡融合发展的政策体系，破解城乡融合发展的软硬约束，强化组织保障，才能形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，进而实现城乡融合发展的各项目标。